推荐与阅读    2018年·第 45 期  

——利用外资和对外投资篇

卢伟  李大伟

向西开放是我国实现全方位对外开放的重要战略举措。党的十九大报告和2018年中央经济工作会议都将加大西部开放力度提升到了前所未有的高度。2017年1月，国务院出台了《关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发〔2017〕5号），其中明确提出支持中西部地区、东北地区承接外资产业转移。根据这一文件精神，2017年2月，国家发展改革委、商务部发布了《中西部地区外商投资优势产业目录（2017年修订）》。2017年版目录总条目共639条，比原目录增加139条，其中既包括在具有农（牧）业优势的省份新增绿色食品加工、标准化设施蔬菜基地建设等支持传统行业转型升级条目，也包括在部分省份新增6代及6代以下TFT-LCD玻璃基板、集成电路制造、智能手机、平板电脑、生物医药等支持高新技术产业集聚发展条目。目录的修订是为了支持中西部地区承接外资产业转移，提升开放型经济发展水平。2018年6月，国务院进一步出台了《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》（国发〔2018〕19号），又进一步出台了优化区域开放布局、引导外资投向中西部等地区的若干政策措施。在对外投资方面，国家还没有出台专门针对西部地区企业“走出去”的政策。目前，西部地区吸引外资和对外投资规模都较小且层次不高。下一步，应该如何提升西部地区利用外资和对外投资规模，提高西部地区“引进来”和“走出去”的质量和效益？

一、西部地区利用外资和对外投资特征

（一）实际利用外商直接投资额占全国比重和外资依存度先升后降，四川、陕西利用外资增长较快

2000—2017年，西部地区外商直接投资由21.4亿美元上升至263.7亿美元，远低于东部地区1535.5亿美元和中部地区717.2亿美元的水平。17年间，西部地区实际利用外商直接投资额年均增长16%，而中部地区年均增长21%。2000年，西部地区与中部地区实际利用外商直接投资仅相差8亿美元，到了2017年，这一差距扩大到454亿美元。2000—2017年，西部地区外资依存度略有上升，但2011—2017年西部地区外资依存度呈下降趋势，下降了35%。2000—2017年西部地区实际利用外商直接投资额占全国比重呈现先上升后下降的趋势，由2000年的4.7%上升至2011年最高的12.2%，又下降至2017年的9.9%。数据显示，推进“一带一路”建设五年来，西部地区实际利用外资占全国比重不升反降，而中部地区实际利用外资占全国比重则由19.5%上升至27.1%。

从2000—2017年西部各省（市、区）实际利用外商直接投资额变化上看，西部不同地区利用外资增长极不均衡。四川、陕西实际利用外商直接投资额在2005年之后快速增长，2017年分别位居西部地区前两名，贵州实际利用外商直接投资额在2010年之后快速增长，2017年达到38.9亿美元，位居西部第三位，规模超过30亿美元的还有内蒙古，超过20亿美元的有重庆，超过10亿美元的有云南。2010年以来，外商直接投资保持持续增长的只有陕西和贵州，重庆外商直接投资额由2000年的2.4亿美元增长到2011年最高的58.3亿美元后下降至2017年的22.2亿美元（存在外资统计口径调整的原因），四川、云南、内蒙古、广西都呈现先升后降的趋势。其余的广西、甘肃、青海、宁夏、新疆、西藏等省（市、区）外商直接投资规模还相对较小，甘肃、青海外商直接投资额还不到1亿美元。

（二）利用外资层次还处于较低水平，外商直接投资对西部地区形成的技术转移和外溢效应较弱

目前，西部地区外商投资类型较为单一，来自发达国家的外资占比不高。西部地区利用外资的方式以外商独资经营和合资经营为主，其它方式占比较低。西部地区的外商投资主体主要是中国香港、新加坡、韩国以及东盟的一些亚洲成员国，而缺少一些发达国家（如美国、法国等）的大型跨国公司，尽管有一些发达国家的投资，但是投资额较小。2017年，来自中国香港的外商直接投资分别占到重庆、陕西、云南、甘肃、新疆外商直接投资的40.4%、38.2%、28%、36.7%和35.3%，宁夏甚至达到86.4%。从外资投向行业分布上看，2017年，除甘肃、青海、新疆、宁夏外，内蒙古、陕西、云南、广西实际利用的外商直接投资50%以上都投向了工业，其中内蒙古高达70.6%，陕西达到60.7%。在少数省份外资也有一定比重投向了房地产业，如陕西（23.7%）、广西（13.2%）。尽管我国已经成为世界第一大外商直接投资目的地，但外国公司技术转移和外溢效应在我国四大板块的差异较大。研究表明，外商直接投资的流入促进了全国、东、中部地区技术创新产出，但对西部地区的技术创新存在负向溢出效应。由于东部地区流入的外商直接投资数量已跨过了门槛值，其明显促进了技术创新产出能力的持续提升。而西部地区还未跨过促使外资产生正面溢出效应的发展门槛，不能吸收外商直接投资带来的先进技术。2001—2017年，重庆、陕西、四川、云南4个省（市、区）在多个年份的外商直接投资技术创新溢出大致表现出递增趋势，但其余多数省（市、区）更多表现出了递减或波动特征。由于西部地区外资流入较多的都是技术使用上并无优势且需要初级技能的劳动者的采掘业、初级加工制造业和房地产业，这些行业其技术更新换代慢，使用周期长。而东部地区外资多向制造业和金融业流入，这些产业对新技术的需求高，且能够通过学习效应提高。

（三）对外投资流量和存量占全国比重有所下降，不同省份对外投资行业结构差别较大

目前，西部地区“走出去”对外投资还处于起步阶段。2016年，西部地区对外直接投资流量为115亿美元，远低于东部地区的1256亿美元。2004年以来，西部地区对外非金融类直接投资流量迅速增加，2016年达到115亿美元，但西部地区对外非金融类直接投资流量占全国比重自2008年最高点以来（19.77%）在波动中下降，2016年占比降至7.62%，而东部地区对外投资流量占比仍在上升，2016年达到83.5%。西部地区对外非金融类直接投资存量占全国比重自2012年达到最高点（12.3%）以来也不断下降，至2016年下降至8.1%，投资存量为424亿美元。同时，不同省（市、区）对外投资行业结构差别较大，这与各省（市、区）优势产业密切相关。2017年，重庆对外实际投资规模前三位的行业分别为互联网和相关服务业、软件和信息技术服务业、土木工程建筑业。新疆投资相对集中在能源资源勘探开发、园区建设、化工、电力、建材、农业等领域，即企业主要依托境外的资源进行投资。

（四）西部地区在“一带一路”沿线国家对外直接投资全国占比较低，对外工程承包主要布局在沿线国家

从西部地区对“一带一路”沿线国家投资情况看，2016年，东部沿海地区10省（市、区）对“一带一路”沿线国家非金融类直接投资额占我国对沿线国家非金融类直接投资额的占比为69%，西部地区12省（市、区）所占比重仅为18%。西部许多省（市、区）在“一带一路”沿线国家投资增长较快，占其对外投资总额的比重也在不断提高。除新疆与内蒙古外，其它各省（市、区）在沿线国家投资比重占比都在40%以上，宁夏最高达到78.1%，重庆、四川也达到57.3%和58.2%。同时，西部地区在“一带一路”沿线国家对外承包工程完成营业额和新增营业额占各省（市、区）对外承包工程比重也在不断提升。2017年，陕西、四川对外工程承包新签合同额的80%以上布局在“一带一路”沿线国家，重庆、云南这一比重达到70%以上，广西、新疆也分别占61%和54%。

二、阻碍了西部地区利用外资和对外投资的原因

（一）与毗邻东南亚国家相比，西部地区吸引外资的税收优惠政策已不具备竞争优势

近年来，东南亚国家在土地、税收、外汇等方面出台众多吸引外资优惠政策，在承接国际产业转移上与我国形成较大竞争。在税收优惠政策方面，西部地区与周边毗邻的东南亚国家相比没有竞争优势。长期以来，西部地区税收优惠政策并没有根据国际国内形势变化进行相应调整，之前制定的国家鼓励类目录范围明显偏窄、企业主营业务收入必须占企业总收入70%以上才能享受企业所得税优惠等政策门槛较高，已经在一定程度上制约了西部地区开放竞争力。如陕西2011—2015年实际享受所得税优惠企业户数占企业所得税纳税人总户数比重仅为0.41%，只有少数企业享受到了政策红利。同时“主营业务收入占比70%以上”这一条政策也将很多企业挡在了税收优惠的大门之外，过高的比例限制使得西部地区企业为享受税收优惠而放弃多元化经营战略或对辅业收入进行控制，不利于企业转变经营方式，优化产业结构。

在企业所得税优惠上，东南亚国家纷纷出台了税收优惠力度更大的政策。在越南，胡志明市规定企业所得税优惠税率享受期限为“三免五减半”，河内工业园区甚至给出了“三免七减半”的政策，较西部地区实施的“两免三减半”政策优惠力度大。沿边省份对重点开发开放试验区、边境经济合作区和跨境经济合作区实施“五免五减半”的所得税优惠政策，但是仅限于企业所得税地方分享部分。广西企业在越南河内的公司主营业务的所得税税率为10%，较西部地区属于鼓励类产业目录的企业减按15%的税率征收企业所得税的政策更为优惠。在泰国，其宽松自由的投资政策主要体现在无汇款限制、无出口要求、无外资比例限制和无国产率要求，特别是在泰国第三区域投资企业更能在前八年享受法人所得税豁免，在随后五年享受所得税减半。事实上，西部地区各省（市、区）企业所得税中央分享部分规模较小。2016年，西部12个省（市、区）的企业所得税中央分享部分之和（1974亿元）与广东企业所得税中央分享部分（1955亿元）相当。因此，国家如果能对西部地区企业所得税中央分享部分实施更加优惠的政策以吸引更多的企业集聚，虽然在短期牺牲了在全国总盘子中占比不高的部分税收，但从长远看却扩大了税基进而大幅提升了西部地区企业所得税规模。

（二）西部地区营商环境改善步伐慢于东部和中部地区

2014年11月国务院出台的《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）从政策层面终结了以税收优惠吸引外资的旧的招商引资模式，西部地方政府目前很难再为外资企业提供土地和税收等特殊优惠政策，只能转向改善营商环境来吸引外资。但大部分西部地区在投资硬环境和软环境上普遍较为落后，而东中部地区在优化投资环境方面迈出的步伐更快，这种转向改善营商环境的招商引资新模式短期内很难增强西部省区对外资的吸引力。如根据天府新区自贸办营商环境调查报告显示，2017年四川自贸区成都天府新区片区纳税便利度分数为60.47，低于全国平均水平（60.46）。根据粤港澳大湾区研究院发布的2017年中国城市营商环境报告显示，除重庆城市营商环境指数排在全国35个直辖市、副省级城市、省会城市第5名外，西安、成都分别排在12和13名，其余西部省会城市排名都在20名以外，贵阳、乌鲁木齐、西宁、银川、兰州排在最末位。

（三）西部地区企业缺乏“走出去”能力且规避沿线国家风险能力较弱

由于西部地区行业结构不优，企业经营范围过于集中，同质化较为严重，且应对周边环境变化的能力较弱，西部地区在境外开展投资合作受到行业限制较为明显。如一些省份具有优势的矿业采掘和加工业、纺织等劳动密集型产业受资金和境外本地产业保护政策等多重因素影响国际化步伐较为缓慢。目前，西部地区企业“走出去”主要依靠资产、成本、价格等因素获取国际经营优势，品牌、技术含量相对较低，创新能力和核心竞争力明显不足，企业也很难享受到当地对采用高新技术、新技能提供的有关优惠政策，在投资经营、人员、采购、市场等方面尚未实现属地化发展。由于缺乏集团化的大型跨国企业，西部地区企业在对外投资风险控制、国际融资、国际经营管理等方面均体现出经验和能力不足的问题。同时，受产业结构限制，西部地区企业以周边国家矿业、水电开发为主的“走出去”还面临着沿线国家许多不稳定和不确定因素。

（四）国家在支持企业“走出去”参与“一带一路”建设上政策有待完善

一是对地方企业参与“一带一路”建设相关项目没有明确的支持政策。目前，对于央企承担的“一带一路”建设项目，国家开发性金融和政策性金融都有不同程度的支持，但对于地方国有企业和民营企业参与“一带一路”建设项目并没有明确的支持政策。调研中许多西部省份地方国企和民营企业都反映，希望在参与一些具有战略意义的项目时获得金融机构低息贷款并能够适当降低项目资本金比例。二是我国实行的对外直接投资税收优惠采取的主要形式是税收抵免等消除国际重复征税的方法，并没有采用国际上通用的亏损准备金制度、延期纳税以及对特定产业给予税收优惠等激励政策，导致境内外产业税收优惠政策的协调不同步，对企业走出去形成一定阻碍。三是2018年以来，西部部分地区企业出现债务违约等现象，导致西部地区企业在资本市场信誉度降低，企业境外发债将面临一定困难。同时，因中美贸易摩擦等原因，美联储不断加息，境外发债成本明显增加，导致许多企业可能面临债务发行成本较高或无法顺利发行债务等问题。

三、推动西部地区加大“引进来”和“走出去”力度的对策建议

（一）再造西部地区吸引外资的“税收洼地”并拓宽外资融资渠道

由于众所周知的原因，2014年以来国家发布的各类政策文件已很难在税收优惠政策上取得突破，至多也就是各省在省级税收分享部分出台相关政策。但在发达国家吸引制造业回流和东南亚等国家提供极具吸引力的税收优惠政策的背景下，为了让全球和国内加工贸易产业转移的浪潮能够涌向西部地区并“滞留”足够长的时间，极有必要再造西部地区吸引外资的“税收洼地”并拓宽外资融资渠道。

一是按照“弃短期税收换长期产业”的思路，对符合法律法规规定的内外资企业在设定投资额度门槛的基础上均减按10%的税率征收企业所得税，并根据投资期限的长短和投资金额的大小给予差别化的优惠待遇，以引导更多资金长期投资西部。同时，争取扩大税收优惠的税种类别，将增值税、个人所得税等税种纳入对西部地区的税收优惠范围。将喀什霍尔果斯经济开发区的企业所得税“五免五减半”优惠政策推广到西部国家级经开区和高新区、边境经济合作区、跨境经济合作区和沿边重点开发开放试验区。

二是对标香港、新加坡等自由贸易港税收政策，从国家层面支持重庆、四川、陕西自贸区逐步实施更加优惠的税收政策。从发展高端贸易服务的角度出发，对三大自贸区内国际运输服务、进出口相关的运输服务和货物装卸、搬运、保险等适用所得税零税率。探索在自贸区内全面实施自由港的税收政策，将企业所得税税率降低到零，个人所得税税率上限降低到10%，并扩大个人所得税抵扣范围。取消各种附加和税外收费，探索具有国际竞争力的离岸税制安排，企业境外所得利润不纳税，对区内企业签订的合同免除印花税等，对任何形式的外来资本投资收益所得免征资本利得税、股息预扣税。适当放开临时仲裁，吸引外国优秀的投资仲裁机构，对仲裁员实施免签入区和税费减免等优惠政策。

三是允许西部地区外商投资企业在境外发行人民币或外币债券，并可全额汇回所募集资金，用于所在省份投资经营。在全口径跨境融资宏观审慎管理框架内，支持西部地区金融机构或经批准设立的地方资产管理公司按照制度完善、风险可控的要求，向境外投资者转让人民币不良债权。在充分评估的基础上，允许西部地区银行机构将其持有的人民币贸易融资资产转让给境外银行。

（二）大力完善西部地区营商环境并放宽市场准入

一是探索在西部国家级开发区和高新区建立涵盖行政效率、商事制度、事中事后监管、公共服务、依法行政、知识产权保护等在内的营商环境评估指标体系，委托第三方开展年度评估，纳入当地政府绩效考核体系，形成优化营商环境的长效机制。

二是探索从优化业务准入许可和投资项目核准程序入手，大幅优化西部地区的营商环境。首先，在自贸区试点逐步减少各个行业管理部门的前置准入许可，并尽快实施“证照分离”改革，积极推进照后减证，进一步压缩企业开办时间。其次，在西部的国家级和省级开发区大幅简化企业生产经营相关前置行政审批。最后，针对网络侵权盗版、侵犯专利权、侵犯商标专用权等知识产权问题开展集中整治，加大对侵权违法行为的惩治力度。

三是在西部地区进一步放宽外资准入。切实落实好《外商准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，有效开放汽车、船舶、航空、金融、物流等行业。探索在西部自贸区内进一步扩大文化、医疗、教育等服务业市场开放力度。积极推进在国家级开发区和省级开发区内试行自贸区版本的特别管理措施，并在此基础上探索进一步扩大互联网等信息行业的外资准入。

（三）研究制定支持西部企业参与“一带一路”建设的政策

一是鼓励国家开发银行等开发性金融机构对项目资信较好、经营前景较好的西部地区企业“走出去”项目适当降低贷款门槛，提供政策性资金或低息优惠贷款。支持金融机构根据西部企业建设运营的境外经贸合作区的建设成本和投资类别量身定制金融产品。鼓励各类保险机构针对西部地区企业建设运营的境外经贸合作区建设特点提供出口信用保险和担保、战争和政府违约等一揽子保险服务，并适当降低保险费率。

二是在建立健全跨境授信体系前提下，推动国内金融机构在信贷政策上先行先试，支持西部地区企业以境外股权、资产、采矿权等为抵（质）押提供项目融资，开展“外保外贷”“外保内贷”试点。对西部地区符合条件的企业境外发行（借用）外债额度给予倾斜支持。

三是完善现有对外投资税收优惠政策。制定《境外投资鼓励类国家（地区）目录》和《境外投资鼓励类行业目录》，对符合目录规定的投资项目实行小范围的免税法。推动政府和企业共同分担海外投资风险，根据“走出去”行业的不同类型，支持实施行业有差别的境外投资风险准备金制度，境外投资风险准备金计入当期费用允许税前扣除。逐步规范税收饶让政策，支持在境内享有税收优惠的产业的境外投资已纳税额在国内实行超额结转抵免，避免双重征税。

四是支持西部地方政府设立专门机构，联合工商联、贸促会等组织，整合企业、金融机构、法律服务机构、会计师事务所等建立长期稳定的战略合作关系，最大限度帮助西部地区企业参与“一带一路”建设。

   （卢伟，中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所；李大伟，中国宏观经济研究院对外经济研究所，试验区处刘洊推荐）