习近平总书记2020年6月视察宁夏时强调“要促进各项改革往深里走、往实里落，加快培育充分竞争的市场，不断激发各类市场主体活力”。“证照分离”改革是激发市场主体活力、破解“准入不准营”顽瘴痼疾的关键举措，对于降低市场准入门槛，维护市场公平竞争，持续优化营商环境有着重要意义。银川市按照建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区示范市要求，聚焦市场主体和群众办事的堵点、痛点、难点，以梳理公布行政许可事项清单、涉企经营许可事项清单、市场准入负面清单“三张清单”为基础，“一网通办”改革做支撑，审管“双轮”驱动提质效，“进四扇门”改革抓落实增动能，持续推进“证照分离”改革在新起点上形成新突破，朝着推动形成新发展格局聚集发力。

一、“三张清单”建基础，始终把标准化事项清单管理作为第一要求，最大程度融入新发展格局

实施清单管理制度，是将各类法定行政职权事项进行梳理，以目录的形式进行列举，制作事项办理流程，全面向社会进行公开，从根本上维护法律法规的权威，减少权力的越界行为，保障公民依法行使公共权力，持续促进政府治理能力现代化。一是“法无禁止即可为”，严格落实行政许可事项清单。银川市立足建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区示范市新的使命，主动融入国内大循环、国内国际双循环的新发展格局，在全区统一公布的行政许可事项清单基础上，梳理和公布银川市行政许可事项清单，确定事项的名称、编码、依据、类型等要素，形成涵盖办理流程、申请材料、办结时限等内容行政许可事项清单，对市场主体“法无禁止即可为”，实现“一单尽列、单外无单”，为市场释放持续深化改革的稳定预期，助力国内统一大市场的构建。二是“法定职责必须为”，深入落实“证照分离”改革事项清单。按照涉企经营许可事项设定的法律、法规和政策依据，结合设定目的、审批对象、办理流程三个维度，全市范围内全面推进644项“证照分离”事项分为6类，条件型（189项）、资源型（94项）、资格型（176项）、检验型（73项）、登记型（53项）、其他型（59项）。“证照分离”改革清单逐项确定改革方式、具体改革措施和加强事中事后监管措施，对改革事项清单的要素设置更具体、丰富，有效避免事项清单“变通”执行问题。三是“法无授权不可为”，全面落实市场准入负面清单。负面清单，是对投资领域中的禁止事项进行列举，相当于对投资事项的法律保留的情形，更类似一个立法行为。对于市场机制能够有效调节、企业能够自主管理的事项，及无法律法规依据、未按法定程序设定的事项一律取消；对建设项目环境影响评价、危险化学品生产许可证核发等关系公共安全、经济安全、生态安全、生产安全、意识形态安全的投资事项，实行严格的准入清单管理。

二、“一网通办”做支撑，始终把极简审批作为第一动力，最大程度减少市场准营繁琐手续

银川市坚持将“证照分离”改革和“一网通办”改革协同联动，注重形成更大的改革合力和综合效应，把“一网通办”作为深化“证照分离”改革的关键依托和提高办证效率的重要手段，着力推进业务流程革命性再造。一是“一网归集”、数据贯通。依托全国一体化政务服务平台，打造“银川政务服务事项综合窗口受理平台”，实现“证照分离”改革涉及的企业登记、食品生产经营、不动产登记、道路运输、就业等20余个专网系统，全部并入全国一体化政务服务平台，实现了数据互通、数据同源的“一网归集”。窗口人员通过银川市“综窗平台”受理不动产登记、公积金提取、道路运输许可等跨领域、跨部门的多类事项，无需进行人工材料分发和二次录入。二是“一表申请”、无纸申报。创新推出电子表单申报方式，30%以上高频数据自动带入、无需填写，替代了原有的“下载空表—打印填写—拍照上传”模式，实现了市场主体无需提交纸质材料即可申报办理的便利化改革目标。截至目前，已经累计开发电子表单990多个，覆盖“证照分离”改革中企业登记、不动产登记、道路运输许可等240余项高频事项，实现了线上表单申报。三是“一诺办结”、无需证明。针对全市680项告知承诺事项，按照行业系统特点，分类制作告知承诺事项的《告知书》、《承诺书》和《申请表》，并在政务服务网和政务大厅公开公布。市场主体自申请办理告知承诺事项伊始，银川市“综窗平台”即直接自动核查其信用状况，对信用良好的，审批人员不再对申请材料进行实质审查和现场核查，能够当场作出准予审批决定的，当场颁发审批证件；对有较严重不良信用记录（列入失信黑名单的市场主体），银川市“综窗平台”直接按照已设定的办理流程，严格落实许可事项的法定时限和流程，进行实质审查和现场勘验（告知承诺事项办理流程详见附件1）。

三、“双轮驱动”提质效，始终把抓好审管联动作为第一责任，最大限度减少政府对市场活动的直接干预

银川市以深化行政审批权相对集中改革为契机，以自治区“审管联动”一体化平台为依托，深入推进审管联动事项的清单梳理、专网系统对接、应用场景上线工作，保障审批与监管无缝衔接，确保审管联动稳健运行。一是梳理公布事项清单，筑牢“审管联动”基础。梳理同一事项的审批和监管关联关系，编制公布了要素规范、标准完备的“审管联动”事项目录清单，建立告知承诺制、审改备在线核查支撑体系，确保审批与监管工作在事项对应、人员对应、单位对应，提升“审管联动”整体效能。二是落实系统对接标准，构建“审管联动”规范体系。建立事项完备、系统融合、体系健全、标准规范的“审管联动”工作模式和标准体系，完善审管联动事项的审批办件、监管处罚、信用信息等数据标准，持续落实政务、监管、信用等对接标准规范，构建了统一的“审管联动”规范体系。三是深化场景化应用，着力解决审管联动难点痛点。上线“证照分离”改革事项应用场景清单，以企业统一社会信用代码的关联数据作为“钥匙”，对直接取消审批事项、一照准营的市场主体，直接纳入“双随机、一公开”监管；对新产业、新业态实行包容审慎监管，出台《银川市新产业新业态新商业模式实行包容审慎监管的实施意见》，从4个方面15项措施，创新平台经济监管模式，持续优化监管方式方法。四是深入推进信用监管。市市场监管局、自然资源局等12个监管部门，分行业出台涉企审批事项告知承诺核查办法，公布事项核查目录，确定核查时间、标准、方式以及免予核查情形，制作监管人员开展告知承诺事项核查工作记录表。例如，2022年上半年，银川市市场监管局对以告知承诺方式办理《药品经营许可证》的6家专营乙类非处方药零售企业，开展事中事后核查，对2家不符合承诺条件的药品零售企业，向银川市审批服务管理局第一时间进行书面反馈，市审批部门经现场核查后，按照程序依法撤销了2家企业的审批决定。

四、“进四扇门”改革抓落实，始终把市场主体需求作为第一导向，最大幅度打造有效市场

银川市坚持以市场主体需求为导向，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务四种分类改革方式，以“证照分离”改革“小切口”激活了市场主体活力的“一江春水”。一是“一照准营”。银川市对汽车租赁经营许可等10项直接取消审批事项，审批部门在政务窗口开辟公示公告专栏，告知企业和办事群众，持营业执照即可开展经营活动，实现“一照准营”。2021年以来，全市范围内直接取消审批改革惠及行业89小类。二是“一表备案”。企业和办事群众申请办理药品经营许可证法定代表人变更等191项“审改备”办理项，审批部门当场审核、颁发《备案申请表》后，市场主体持备案表即可开展经营活动。截至目前，全市审批改为备案事项累计办理11904件。三是“一诺办证”。按照“非禁即入、便民高效”的原则，除涉及国家安全、公共安全、生态安全等风险事项外，梳理和公布了全市证明事项、涉企经营审批和项目投资审批3个领域680项告知承诺事项，通过信用为前置、企业作承诺、过程强监管、失信严惩戒的工作模式，变企业（群众）“重复举证”为政府部门“互认共享”，实现信用“审批”、即来即办。截至目前，累计即办《公共场所卫生许可证》等许可证件15530件（案例详见附件2）。四是“一优四减”。自2015年以来，银川市经9轮审批“瘦身”，市场主体准入准营事项累计减少申请材料1724个，减少审批环节154个，减少办理时限6498个工作日，市场准入门槛持续降低，市场活力进一步迸发。2021年，银川市累计在册市场主体达到33.8万户，与“证照分离”改革之前的2015年相比，增长217.86%；市场活跃度方面，千人拥有市场主体119户，与2015年相比增长了133.3%，全市市场主体活跃度一度跃位居到全国中上游水平。

综上所述，“证照分离”改革是为破解企业“准入不准营”难题、降低市场准入门槛的一项制度创新。从整体上考察和分析“证照分离”改革的实践逻辑和路径，持续优化改革与清单管理、一网通办、审管联动等措施的系统集成和协同配套，有助于以更精细的改革措施优化审批服务，实现有效市场与有为政府更好结合，为构建中国特色的市场化、法治化、国际化营商环境贡献地方智慧和力量。

附件：1.告知承诺事项办理流程图

2.办理“证照分离”改革事项典型案例